MANJOLA NAÇO *


KLSH_1Ka disa vite që KLSH, në harmoni të plotë me zhvillimet në BE, por dhe në përputhje me parimet më të mira të administrimit fiskal të një vendi, ka kërkuar që procesi i programimit të buxhetit të synojë garantimin e kredibilitetit të tij nëpërmjet arritjes së sigurisë që buxheti është bazuar në një politikë fiskale të qëndrueshme, në respekt të plotë të objektivave fiskalë afatmesëm dhe të shërbejë si një instrument efektiv për ta mbajtur qeverinë të përgjegjshme në arritjen e objektivave të saj. Kjo kërkon që projeksionet të bëhen brenda kufijve të qartë, të besueshëm dhe të parashikueshëm të politikës fiskale, duke reflektuar aspekte që mbështesin qeverinë në realizimin e politikave fiskale me cikël neutral, dhe të garantojnë përdorimin me kujdes të burimeve të trashëguara.


Në raportin për realizimin e buxhetit për vitin 2013, KLSH, ka rekomanduar që “Ministria e Financave të ndërmarrë nismën ligjore për ngritjen e një Këshilli Fiskal, pasi në gjykimin tonë, vende si i yni kanë nevojë për oponenca të politikave fiskale, që të jenë thellësisht teknike dhe të pavarura”, rekomandim që në një format më të moderuar e kemi dhënë edhe në raportin për realizimin e buxhetit të vitit 2014. Synimi i rekomandimeve të KLSH, është që programet buxhetore të reflektojnë objektiva fiskale të qartë dhe të verifikueshëm dhe që u lehtësojnë njerëzve të kuptuarin dhe parashikimet e kursit të qeverisë për politikat fiskale në të gjithë ciklin ekonomik, shoqëruar me mekanizma të tjerë institucionalë për të siguruar një perspektivë të pavarur në këtë drejtim. Vetëm kështu gjykojmë se buxhetimi do të jetë një gur themeli në arkitekturën e besimit mes shtetit dhe qytetarëve të tij.


***


Në strategjinë e menaxhimit të financave publike 2014-2016, është adresuar domosdoshmëria e një kuadri fiskal të qëndrueshëm përmes të cilit kërkohet vendosja e rregullave procedurale ligjërisht detyruese që do të synojnë të eliminojnë rrezikun e parashikimeve sistematike optimiste të PBB-së dhe të ardhurave të buxhetit, parashikime që në të shkuarën, kanë çuar në buxhete të paqëndrueshme. Kjo shoqëruar me kërkesën e krijimit të një rregulli fiskal që do të udhëheqë politikën fiskale drejt qëndrueshmërisë afatgjatë të borxhit publik, duke lënë hapësirë të arsyeshme për politikë fiskale kundër-ciklike për amortizimin e goditjeve të fuqishme dhe cikleve ekonomike dhe jo vetëm kaq.


Në përputhje me objektivat e kësaj strategjie, qeveria ka parë si një opsion të mundshëm krijimin e një Këshilli Fiskal që i raporton Parlamentit, kjo sanksionuar në kornizën e projektligjit “Për kodin e përgjegjshmërisë fiskale në financat publike të Republikës së Shqipërisë”. Në këtë draft shikojmë një nxitim dhe vlerësim jo plotësisht të kujdesshëm të aspekteve që sanksionojnë misionin, funksionin dhe ajo që është më e rëndësishme aspektin profesional të kërkuar për një organizëm që do të ketë në dorë të japë opinion dhe nga i cili të varen projeksionet kryesore nën të cilat do të ecin financat publike dhe që do të ndikojnë treguesit më të rëndësishëm që garantojnë qëndrueshmërinë fiskale dhe largimin nga komponentët ciklikë apo kalimtarë të ardhurave dhe shpenzimeve (duke izoluar komponentë strukturorë) të përfshirë në bilancet tradicionale. Themi i nxituar, për sa kohë konstatojmë se ky draft nuk reflekton plotësisht eksperiencat ndër vite, të vendeve të tjera në rrjedhën e të cilës është kristalizuar koncepti i watchdog-ut fiskal, i hedhur për herë të parë në diskutim që pas Luftës së Dytë Botërore.


Përvojat ofrojnë modele të ndryshme dhe natyrisht dhe përqasje që dallojnë nga kuadri rregullator mbi të cilat mbështetet funksionimi i këtij organizmi të pavarur, në garantimin e përgjegjshmërisë fiskale të qeverisë. Modelet më të suksesshme, në realizimin e misionit për të cilin krijohen trupa të tillë, i atribuojnë këtij Këshilli nga parashikimet afatshkurtra makroekonomike për proceset buxhetore, te përgatitja e prospekteve afatmesme dhe afatgjata të financave publike, në analizat kosto-përfitim të politikave të propozuara dhe, si në rastin e Holandës, edhe në vlerësimin e platformave elektorale të partive politike. Ajo që arrijnë të realizojnë këshilla të fortë profesionalë është një rol i rëndësishëm në debatet e politikave ekonomike që orientojnë zhvillimet dhe programet buxhetore. Një qasje e tillë normalisht ka brenda dhe një evolucion të gjatë dhe shoqërohet edhe me rreziqe të dukshme dhe të fshehura për të cilat kërkohet një nivel i lartë integriteti profesional të përfaqësimit në këtë trup.


***


Projektligji përcakton se “Këshilli Fiskal do të përbëhet nga anëtarë/kryetar, të cilët janë ekspertë në fushat e financave publike, makro-ekonomisë ose ekonomiksit, ku të paktën një prej anëtarëve/kryetari duhet të jetë ekspert i fushës së makroekonomisë dhe një tjetër i financave publike. Termi “ekspert në fushat e financës publike, makroekonomisë ose ekonomiksit” nënkupton një person me të paktën arsimimin në nivelin Master dhe të paktën dhjetë vjet eksperiencë në fushën e tij/saj të ekspertizës, ku vlerësohet gjithashtu suksesi dhe reputacioni i tij/saj në sipërmarrje apo në vendin e punës”, është e mjerueshme të mendosh që pasiguria për të gjetur ekspertë të kësaj fushe të çojë në dhënien e një përkufizimi të tillë. Vërtet që këto kërkesa minimaliste, janë të mjaftueshme për të përzgjedhur personat që do të orientojnë politikat makro dhe do të garantojnë që projeksionet e qeverisë të sigurojnë qëndrueshmërinë fiskale? Nuk e di si e kanë menduar ekspertët që kanë përgatitur këtë projekt, por do të gjykonim që të paktën të kishte një eksperiencë të spikatur mbi 20-vjeçare në fushën e financave publike këtu ose dhe jashtë pranë institucioneve të ngjashme, kjo do të garantonte një nga parimet që siguron suksesin e këtij institucioni.


Nëse jemi në kushtet kur kriza ekonomike ka mbërthyer çdo sektor, ku treguesit fiskalë kanë dalë nga kontrolli dhe ku qëndrueshmëria fiskale është një nocion thjesht teorik, atëherë ajo çfarë duhet të synohet në kushtet e Shqipërisë, është një këshill fiskal, i cili të ketë një mision të mirëdefinuar dhe të sigurojë të bëjë projeksione nën ndikimin e faktorëve të krizës, por dhe të japë opinionet e tij të pandikuara nga politika e momentit. Në këtë kontekst, mbajtja parasysh e disa parimeve që garantojnë këtë pavarësi dhe integritet është mjaft e rëndësishme. A duhet që të ruhet një balancë e drejtë midis pavarësisë së supozuar dhe integritetit profesional dhe nga duhet të anojë peshorja?


Ajo që duhet mbajtur parasysh është që çdo vend duhet të ketë një model të vetin dhe nuk mund të importohen dhe imponohen artificialisht modele të vendeve të tjera kur dihet mirë se karakteristikat e brendshme dhe kultura është një variabël, nga ku ndikohet dhe output-i i synuar. Në rastin tonë kemi një model jo mirë të menduar dhe me aspekte të cilat duhet të plotësohen përpara se t’i kthehemi shumë shpejt po të njëjtës iniciativë.


***


Një aspekt i rëndësishëm mbi të cilin nuk gjejmë një reflektim të qartë është konflikti i interesit që mund të cenojë dhe riskojë opinionin dhe pavarësinë e anëtarëve të këtij këshilli të rëndësishëm.


Lloji i analizave dhe raporteve që duhet të publikohen dhe drejtimet kryesore të tyre duhet të shoqërohen me afate të mirëpërcaktuara përgjatë etapave të përgatitjes dhe miratimit të buxheteve dhe programeve buxhetore. Një përcaktim i tillë nuk duhet të ngushtojë apo kufizojë iniciativën për të prodhuar raporte, analiza projeksione në përmbushje të misionit të tyre dhe në ndihmë të publikut për të kuptuar programet dhe iniciativat për politika të ndryshme me efekte të ndjeshme në financat publike.


Mungon një definicion i qartë të marrëdhënies mes Kuvendit dhe komisioneve specifike të tij, lidhur me raportimin sipas kalendarit të ciklit të realizimit dhe miratimit të buxhetit. Marrëdhënia e definuar mirë do t’i shërbente plotësisë së realizimit të misioneve përgjegjëse për t’i shërbyer rritjes së përgjegjshmërisë dhe llogaridhënies së institucioneve shtetërore, menaxhimit më të mirë të financave publike etj. Këshilli mund dhe duhet të marrë parasysh kërkesa nga komisionet dhe nënkomisionet e Kuvendit dhe jo anëtarët individualë ose partitë politike. Mandati i këtij këshilli në asnjë rast nuk duhet të dublojë aktivitetin dhe punën e KLSH, si një institucion i pavarur dhe i specializuar për të dhënë opinion për aspekte të procesit të programimit dhe zbatimit të buxhetit të shtetit.


Përvoja e vendeve të ndryshme tregon se shpesh ka asimetri në të dhënat në mes qeverisë dhe këshillit fiskal pa marrë parasysh edhe burimet me të cilat furnizohet ky këshill. Kjo krijon një detyrë të posaçme për të garantuar në legjislacion – që Këshilli të ketë akses të plotë në të gjitha informatat relevante dhe ajo që është më e rëndësishmja në kohën e duhur, duke përfshirë metodologjinë dhe supozimet themelore buxhetore dhe propozimeve të tjera fiskale. Informacioni duhet të sigurohet pa kosto ose, në qoftë se, burimet e duhura të mjaftueshme duhet të sigurohen në buxhetin e Këshillit për të mbuluar analiza siguruar përmes shërbimeve qeveritare. Çdo kufizim mbi të drejtën e informimit duhet të përcaktohen qartë në legjislacion, duke përkufizuar edhe masat mbrojtëse të përshtatshme për sa i përket mbrojtjes së privatësisë (për shembull, konfidencialitetin e tatimpaguesit) dhe të informacionit të ndjeshëm në fushën e mbrojtjes dhe sigurisë kombëtare.


***


Duke pasur parasysh se promovimi i transparencës në financat publike duhet të jetë një objektiv kyç në punën e Këshillit. Transparenca e plotë në punën dhe operacionet e tyre siguron mbrojtje më të madh të pavarësisë dhe i lejon ata të ndërtojnë një raport të besueshëm me publikun. Raportet dhe analizat (duke përfshirë një llogari të plotë të të dhënave themelore dhe metodologjinë) duhet të publikohet dhe të jenë lirisht të aksesueshme për të gjithë. Të gjitha raportet e këshillit dhe analiza duhet të dërgohet në Parlament në kohë për debate legjislative dhe këshillit duhet t’u jepet mundësia për të shpalosur konkluzionet e tyre para komisioneve parlamentare. Mund të ketë raste kur këshilli jep vlerësime konfidenciale, si pjesë e procesit legjislativ, por duhet të jenë raste përjashtimore. Në çdo rast, transparenca nuk duhet të ndikojë në krijimin e perceptimeve se koha e publikimit të raporteve favorizon qeverinë apo partitë opozitare.


Këshilli duhet të vendosë kanale efektive komunikimit që nga fillimi, sidomos me mediat, shoqërinë civile dhe aktorët e tjerë. Nisur nga fakti se ndikimi i Këshillit Fiskal në bërjen e politikave fiskale është sipas bindjes (jo shtrëngues me anë të sanksioneve ligjore ose masa të tjera ndëshkuese), mbulimi mediatik i ndihmon të tyre të punës në e qeverisë që të sillet në mënyrë transparente dhe përgjegjësi mbi aspektet fiskale.


Asnjëherë nuk mund të lihet jashtë vëmendjeje, zhvillimi i mekanizmave për vlerësimin e jashtëm të punës së kryer të këshillit fiskal, vlerësim që mund të kryhet nga ekspertë vendorë ose ndërkombëtarë. Kjo mund të parashikojë forma vlerësimi të lidhura me rishikimin e pjesëve të caktuara të raporteve të punës, vlerësim vjetor të cilësisë së analizës së publikuar si dhe mundësi peer review nga një këshill fiskal i një vendi tjetër.


Vetëm një institucion i ngritur duke respektuar këto parime bazë mund të realizojë këtë mision sa delikat dhe të rëndësishëm që garanton qëndrueshmërinë fiskale dhe ndihmon që politikat ekonomike të jenë në funksion të zhvillimit dhe jo pjesë e zgjidhjeve të përkohshme të problemeve qeverisëse.


Duke vlerësuar maksimalisht iniciativën e Ministrisë së Financave dhe reagimin pozitiv mbi një rekomandim të KLSH të dhënë në vitin 2013 dhe të përsëritur edhe në vitin 2014 dhe 2015 lidhur me marrjen e nismën ligjore për ngritjen e një Këshilli Fiskal, mendojmë se nuk kemi pse nxitojmë të importojmë pa një analizë të thelluar një model të gatshëm ndërkohë që përvojat janë të shumta.


* Drejtore Departamenti, KLSH